ข้อสรุปทั่วไปเกี่ยวกับการศึกษาเรื่องการคอร์รัปชัน
การกล่อมเกลาทางสังคม (socialization) ของข้าราชการ หมายถึงแบบแผนที่ข้าราชการเรียนรู้วัฒนธรรมข้าราชการ ซึ่งเป็นกระบวนการเรียนรู้ทัศนคติ ค่านิยม และพฤติกรรมของข้าราชการ เป็นการผดุงสถานภาพเดิม (status quo) ให้คงอยู่ ทำให้ระบบราชการมีแบบแผนที่มั่นคง กล่าวอย่างสั้นๆ การกล่อมเกลาทางสังคมของข้าราชการ หมายถึงการส่งผ่านวัฒนธรรมข้าราชการจากข้าราชการรุ่นหนึ่งไปสู่ข้าราชการอีกรุ่นหนึ่งนั่นเอง
ทฤษฎีการเรียนรู้ระบุว่า การเรียนรู้เกิดขึ้นเมื่อบุคคลกระทำการตอบสนองอย่างเหมาะสมต่อสิ่งเร้าที่มากระทบบุคคล กล่าวคือ หากข้าราชการทำเพื่อเจ้านายแล้วให้ประโยชน์ยิ่งกว่าการทำเพื่อส่วนรวม ข้าราชการก็จะเกิดการเรียนรู้ว่าความต้องการของเจ้านายเป็นเป้าหมายที่สำคัญของการปฏิบัติหน้าที่ราชการ เป็นต้น นักทฤษฎีการเรียนรู้ให้ข้อสรุปว่า การเสริมแรง (reinforcement) เช่น การให้รางวัล หรือการลงโทษ เป็นองค์ประกอบที่สำคัญของการเรียนรู้ กล่าวคือ การตระหนักถึงคุณหรือโทษของสิ่งใดสิ่งหนึ่งจะทำให้บุคคลเกิดการเรียนรู้กรณีเหล่านั้น นอกจากการเรียนรู้เกิดขึ้นจากปัจจัยทางด้านการเสริมแรงแล้วการเรียนรู้ยังเกิดขึ้นจากการเลียนแบบผู้อื่น โดยเฉพาะจากข้าราชการรุ่นพี่หรือผู้อาวุโสกว่า ซึ่งข้าราชการถือเป็นกลุ่มอ้างอิง (reference group)
แบบแผนของการเรียนรู้ทั้งมวลของข้าราชการเรียกรวมๆ ว่า "วัฒนธรรม ข้าราชการ" (บางคนเรียกว่า ค่านิยมของข้าราชการ ซึ่งมีความหมายไม่ครอบคลุมนัก) วัฒนธรรมข้าราชการ หมายถึงแบบแผนของทัศนคติ ค่านิยม และความเชื่อพื้นฐานของข้าราชการ นักวิจัยทางด้านนี้มีความเชื่อว่าทัศนคติและค่านิยมเฉพาะสิ่งของข้าราชการได้รับการกลั่นกรองผ่านโครงสร้าง ของความเชื่อพื้นฐานของข้าราชการ ความเชื่อพื้นฐานดังกล่าว คือ เนื้อหาสาระสำคัญของวัฒนธรรมข้าราชการ คำว่า "วัฒนธรรม" ในที่นี้หมายถึง "วิถีการดำเนินชีวิตทั้งปวงที่ข้าราชการทั้งหลายถือปฏิบัติ" นั่นคือ วัฒนธรรมข้าราชการ หมายถึง วิถีชีวิต (way of life) ของข้าราชการนั่นเอง องค์ประกอบสำคัญของวัฒนธรรมข้าราชการอาจแบ่งออกได้เป็น 3 ส่วน คือ (1) ความโน้มเอียงต่อโครงสร้างของระบบข้าราชการ หรือ orientations toward bureaucratic structure (2) ความโน้มเอียงของข้าราชการต่อบุคคลอื่น หรือ orientations toward others in bureaucratic system และ (3) ความโน้มเอียงต่อการปฏิบัติหน้าที่ของตนเอง หรือ orientations toward one's own bureaucratic activity การกล่อมเกลาข้าราชการไทยปัจจุบันอยู่ในสภาวการณ์ที่ล่อแหลมด้วยอิทธิพลของตัวกระทำการกล่อมเกลา (agents) ต่างมุ่งไปสู่ผลพวงแห่งการบริโภคเป็นสำคัญ เกิดมาตรฐานศีลธรรมใหม่ๆ ขึ้นในสังคมไทย เช่น คนที่รู้จักฉกฉวยโอกาสคือคนเก่ง คนมีเงินคือคนดี ฯลฯ ในยุคการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วเพื่อนำไปสู่ความเป็นสมัยใหม่ทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองของยุคข่าวสารนี้ การขาดอุดมการณ์และมาตรฐานศีลธรรมแห่งรัฐที่มั่นคงได้ทำให้ข้าราชการปฏิบัติหน้าที่อย่างแปลกแยกและรวนเร ดังที่ไม่เคยมีมาในกาลก่อน
ค. อุดมการณ์ของข้าราชการไทย
สภาพการณ์ของแหล่งกำเนิด และสาระสำคัญของอุดมการณ์ข้าราชการไทยตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน ได้ให้ภาพที่ชัดเจนว่า อดีตสมัยการปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ อุดมการณ์ของข้าราชการไทยมีแหล่งกำเนิดและสาระสำคัญสัมพันธ์เชื่อมโดยตรงกับสถาบันพระมหากษัตริย์ กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ สถาบันพระมหากษัตริย์ทำหน้าที่เป็นรัฐในตัวเอง ได้มีกระบวนการเสริมสร้างและปลูกฝังอุดมการณ์ให้แก่ข้าราชการอย่างต่อเนื่องตลอดเวลา ต่อมาภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 สถาบันพระมหากษัตริย์ถูกจำกัดอำนาจให้อยู่ภายใต้กรอบแห่งกฎหมาย ความเป็นรัฐซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์เคยเป็นสัญลักษณ์หรือตัวแทนจึงเจือจางลง จนในที่สุดปัจจุบันนี้ไม่สามารถตอบได้แน่ชัดและอย่างเป็นที่เห็นพ้องต้องกันว่ารัฐคืออะไร และเมื่อรัฐไม่มีตัวตนที่แน่ชัด รัฐจึงไม่สามารถทำหน้าที่ปลูกฝังและสร้างเสริมอุดมการณ์ของข้าราชการได้ ผลที่ตามมาก็คือ อุดมการณ์ของข้าราชการได้เริ่มเลือนหายไปจากระบบราชการและสังคมไทย
ตามแนวคิดอุดมคติแล้วอุดมการณ์ของข้าราชการจะต้องสอดคล้องและสัมพันธ์กับอุดมการณ์แห่งรัฐ แต่เมื่อรัฐไม่เข้มแข็งพอจะแสดงให้เห็นว่ารัฐคืออะไร และมีอุดมการณ์อย่างไร เพราะองค์ประกอบของ "รัฐ" ภายใต้การปกครองที่สถาปนาขึ้นมาใหม่ภายหลัง พ.ศ. 2475 ไม่มีคุณธรรมเพียงพอที่จะเป็นแม่แบบชี้นำเนื้อหาสาระของอุดมการณ์ และเป็นตัวอย่างที่ดีแก่ข้าราชการทั่วไปได้ ข้าราชการจึงสามารถสร้างอุดมการณ์ของตนเองขึ้นมา และพบว่า ในที่สุดอุดมการณ์ที่ข้าราชการแต่ละคนแต่ละหน่วยงานพยายามสร้างขึ้นมาเป็นอุดมการณ์ที่ขาดเอกภาพ ขาดพลังยึดเหนี่ยว แตกแยก กระจัดกระจายและเป็นอิสระในตัวเอง นอกจากนี้ยังไม่มีความชัดเจนและต่อเนื่องว่าอุดมการณ์นั้นคือสิ่งใดแน่ ดังจะพิสูจน์ได้จากคำให้สัมภาษณ์ที่ยกมาเป็นตัวอย่างข้างต้น เมื่อพิจารณาปัญหานี้อย่างวิเคราะห์ และนำไปเชื่อมโยงกับแนวคิดเรื่องรัฐของไทยแล้วจะพบว่าแนวทางการพัฒนาที่ควรกระทำก็คือ รัฐโดยตัวเองจะต้องเห็นความสำคัญของคุณธรรม และความสำนึกในการมีอุดมการณ์ เพราะประชาชนไม่ได้ถูกปลูกฝังมา ในทำนองที่ตัวเองมีความสัมพันธ์ที่เท่าเทียมกับรัฐพอที่จะเข้าไปควบคุม ตรวจสอบได้ แต่สภาพความเป็นจริง กลับพบว่ารัฐในปัจจุบันคือรัฐบาลซึ่งมีที่มาจากประชาชนเอง โดยเฉพาะรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ไม่ได้สนใจหรือให้ความสำคัญแก่การมีอุดมการณ์ของข้าราชการเท่าที่ควร การประกาศอุดมการณ์ถึงจะเคยมีอยู่บ้าง แต่ก็ไม่เคยมีผลในทางปฏิบัติหรือบังคับใช้ให้เกิดความชอบธรรมและการยอมรับเพื่อนำไปปฏิบัติต่อ ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่าอุดมการณ์ของข้าราชการเป็นเรื่องที่ถูกละทิ้งมานาน เพิ่งจะมีการพูดถึงกันบ้างในระยะหลังแต่ก็ไม่ปรากฏผลจริงจังอะไร ที่เป็นเช่นนี้เพราะรัฐ (รัฐบาล) สมัยปัจจุบันไม่พยายามแสดงบทบาทที่ควรกระทำนั่นคือ การเสริมสร้างอุดมการณ์ของข้าราชการให้เกิดขึ้น เริ่มด้วยการทำตัวเป็นแบบอย่างที่ดี มีคุณธรรมเป็นเบื้องแรก และให้ประชาชนเป็นผู้ตรวจสอบและควบคุมการปฏิบัติหน้าที่ ของข้าราชการให้สนองตอบต่อผลประโยชน์ของประชาชนและประเทศชาติ
ง. พฤติการณ์การคอร์รัปชันในนานาประเทศ
เป็นที่ปรากฏอย่างชัดแจ้งว่า การคอร์รัปชันนั้นปรากฏในทุกประเทศ ในหลายประเทศมีความรุนแรงยิ่งกว่าประเทศไทยมาก ในสังคมที่กำลังพัฒนาในช่วงหลังจากสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่สองเป็นต้นมา มีปัจจัยต่างๆ จำนวนมากที่เกื้อกูลการเจริญเติบโตของการคอร์รัปชัน การศึกษาส่วนมากเชื่อว่า การคอร์รัปชันได้ขยายตัวอย่างรวดเร็วตามสภาวะสงคราม ตามการต่อสู้เพื่อให้ได้มาซึ่งเอกราช ตามการขยายตัวของระบบราชการ ระบบเศรษฐกิจ และความเป็นสมัยใหม่ทางการเมือง และอีกจำนวนไม่น้อยที่มีความเชื่อว่า การคอร์รัปชันมีต้นตอมาจากวัฒนธรรมของชาวเอเชียเอง เช่น จากขนบธรรมเนียมประเพณีเกี่ยวกับครอบครัว ความสัมพันธ์ทางเครือญาติ ระบบปิตาธิปไตย ขนบประเพณีเกี่ยวกับของฝาก ของขวัญ ของกำนัล และความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ เป็นต้น หลายประเทศได้ตั้งคณะกรรมการขึ้นศึกษาหาแนวทางรับมือกับการขยายตัวเหล่านี้ แต่ก็ยังหาข้อยุติที่ตายตัวไม่ได้ เพราะการคอร์รัปชันเปรียบเสมือนโรคเอดส์หรือโรคระบาดร้ายแรง ที่ป้องกันและปราบปรามได้ยาก ด้วยวิธีการป้องกันนั้นฝืนธรรมชาติใฝ่กิเลสของมนุษย์ และยังขยายตัวต่อเนื่องกันไปในความสัมพันธ์ของบุคคล ส่วนการเยียวยารักษานั้นก็ดูจะยากยิ่งกว่า เพราะเราไม่สามารถขจัดสาเหตุได้อย่างชัดเจน ปรากฏการณ์ที่สังเกตเห็นมักจะเป็นเพียงผลของความบกพร่อง ไม่ใช่สาเหตุ ในลักษณะเช่นนี้ การป้องกันและปราบปรามการ คอร์รัปชันนั้นดูจะยากลำบากเสียยิ่งกว่าการปราบปรามโรคระบาด เพราะนอกจากจะไม่รู้สมุฏฐานที่แท้จริง ยังมีการแพร่ขยายในเชิงลับและปกปิด รวมทั้ง "โรคระบาดสังคม" ที่สามารถไปเปลี่ยนบุคคลอื่นๆ ในสังคมให้เกิดความเคยชินและยอมรับมากขึ้นได้ด้วย เป็นสิ่งที่มีมาอย่างยาวนานพร้อมกับชีวิตมนุษย์ และแปรผันรูปแบบไปตามวิวัฒนาการทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองของมนุษย์ได้อย่างหลากหลาย
การคอร์รัปชันมีความเป็นอิสระในตัวเอง โครงสร้างทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมือง ไม่ว่าจะมีรูปแบบอย่างไรก็ล้วนแต่เสี่ยงต่อการถูกแทรกแซงโดยการคอร์รัปชันทั้งสิ้น เพราะการคอร์รัปชันก็เหมือนกับปลวก ที่จะกัดแทะโครงสร้างทุกประเภท และในแต่ละโครงสร้าง ก็จะมีความขัดแย้งปรากฏอยู่ในความสัมพันธ์ระหว่างคนดีและซื่อสัตย์กับคนทุจริตและคดโกง โครงสร้างแต่ละโครงสร้างสามารถจะอำนวยประโยชน์ให้แก่ทั้งสองฝ่าย สุดแท้แต่ว่าฝ่ายคนดีหรือคนเลว จะมีและสามารถใช้อำนาจบังคับได้เหนือกว่าอีกฝ่ายหนึ่ง
สัมพันธภาพระหว่างมนุษย์และโครงสร้างทางสังคมที่เขาอาศัยอยู่นั้นก็เหมือนกับสัมพันธภาพระหว่างผู้อยู่อาศัยกับที่พักอาศัย ซึ่งเหมือนกับสัมพันธภาพระหว่างผู้อยู่อาศัยกับตัวที่พักอาศัยนั่นเอง เพราะโครงสร้างของที่พักอาศัย จะเป็นตัวกำหนดวิถีชีวิตของผู้อยู่อาศัย แต่ผู้อยู่อาศัยก็สามารถเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของบ้านหรือที่พักอาศัยได้ หากเขาต้องการเช่นนั้น หากโครงสร้างของบ้านเกิดมีรอยรั่วขึ้น และ ผู้อยู่อาศัยก็ยอมทนอยู่นั้นแต่ก็กล่าวโทษหรือบ่นว่าตัวบ้านต่างๆ นานา โครงสร้างของบ้านก็จะยิ่งรั่วต่อไป ปัจจัยภายนอกเป็นเพียงจุดเริ่มต้น แต่จุดจบที่สำคัญที่สุดนั้นอยู่ที่ธรรมชาติของมนุษย์
จ. ผลกระทบของการคอร์รัปชัน
ผลกระทบจากการคอร์รัปชันที่มีต่อปัจเจกบุคคลและสังคมโดยรวมนั้นมีอย่างหลากหลายและซับซ้อนมากเกินกว่าที่คิด การคอร์รัปชันส่งผลกระทบวิถีชีวิตของมนุษย์ไม่เฉพาะแต่ในด้านเศรษฐกิจและการเมืองเท่านั้น หากแต่ยังกระทบถึงพัฒนาการเจริญเติบโตทั้งทางด้านจิตวิทยาและปรัชญาของมนุษย์ด้วย ในทางปรัชญานั้น การคอร์รัปชันเป็นตัวกระตุ้นและส่งเสริม ลัทธิสุญญตานิยม (nihilism) และการละเลยความดีงามของมนุษย์ หรือที่เรียกว่า ลัทธิคีโน (cynicism) ในทางกลับกันค่านิยมเหล่านี้ก็เป็นสิ่งที่หล่อเลี้ยงชีวิต ให้การคอร์รัปชันดำรงอยู่และเติบโตขยายตัวออกไปมากยิ่งขึ้น
นอกจากนี้การคอร์รัปชันยังเป็นสาเหตุสำคัญของปัญหาอื่นๆ จำนวนมาก เช่น ปัญหาสมองไหล ปัญหาด้านการกระจายรายได้ ความชอบธรรมทางการเมือง การจรรโลงประชาธิปไตย (democratization) เป็นต้น การคอร์รัปชันนับเป็นปัจจัยต้นตอที่สำคัญของตัวปัญหาเหล่านี้ รวมทั้งได้ดึงเอาปัญหาอื่นๆ มาผสมผสานเข้าไปอีกทำให้กลายเป็นปัญหาใหญ่ที่ซับซ้อนมากกว่าที่ควรจะเป็น ในลักษณะเช่นนี้ การป้องกันและการปราบปรามการทุจริตในวงราชการจึงเป็นการพัฒนาประเทศโดยตรงทีเดียว การเอาใจใส่ในประเด็นปัญหาเหล่านี้น้อยกว่าที่ควรจะเป็นจึงเป็นการละเลยภารกิจที่สำคัญของการพัฒนาประเทศ
ฉ. มาตรการป้องกันและปราบปราม
การคอร์รัปชันในวงราชการไม่ใช่ปรากฏการณ์ที่เกิดจากการละทิ้งอุดมการณ์ของข้าราชการในฐานะปัจเจกบุคคล หรือเกิดจากความไม่มีศีลธรรมและสำนึกของข้าราชการ ในทางตรงข้ามกลับพบว่า สภาพการไร้อุดมการณ์ หรือการมีอุดมการณ์ของข้าราชการที่ไม่สอดคล้องกับผลประโยชน์ส่วนรวม ของประเทศชาติและประชาชนนั้น เป็นผลที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อม คือการเปลี่ยนแปลงในบริบทของสังคม เศรษฐกิจ การเมืองและเทคโนโลยีประการหนึ่ง และเป็นผลที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงในตัวระบบราชการเองอีกประการหนึ่ง การเปลี่ยนแปลงที่กล่าวถึงนี้แม้จะเกิดขึ้นอยู่เสมอและมีมานานแล้วก็ตาม แต่ความเข้มข้นของการเปลี่ยนแปลง ดังกล่าวปรากฏชัดในช่วงเวลาทศวรรษที่ผ่านมา ซึ่งส่งผลให้ปัญหาการคอร์รัปชันในวงราชการทวีความรุนแรงมากขึ้นตามลำดับ และยังมีขอบเขตครอบคลุมทั้งในระดับสังคมส่วนรวม ระดับรัฐ และระดับระบบราชการเองด้วย
มีความจริงพื้นฐาน 2 ประการสำคัญที่ต้องยอมรับร่วมกันก่อน ประการแรก คือ การแก้ไขปัญหาดังกล่าวจะกระทำในจุดใดจุดหนึ่งไม่ได้ เพราะที่มาของปัญหาเกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงของบริบททั้ง 3 ระดับ คือ (1) ระดับสังคม (2) ระดับรัฐ และ (3) ระดับระบบราชการ ดังนั้นการแก้ไขเพื่อฟื้นสภาพจิตสำนึกและพฤติกรรมของข้าราชการจึงต้องเกี่ยวข้องกับการแก้ไขปัญหาของบริบททั้ง 3 ระดับดังกล่าวด้วยไม่ใช่มุ่งแก้ไขปัญหาที่จุดใดจุดหนึ่ง เป็นการเฉพาะ โดยละเลยการแก้ไขปัญหาในจุดอื่น ประการที่สอง สภาพปัญหาจิตสำนึกและพฤติกรรมของข้าราชการที่เกิดขึ้นและเป็นอยู่อย่างในปัจจุบันนี้ต้องใช้เวลานานหลายสิบปี กว่าสภาพปัญหาจะเกิดขึ้นเช่นที่ปรากฏในปัจจุบัน ในลักษณะเช่นนี้ จึงต้องยอมรับว่าการมุ่งหวังให้การแก้ไขปัญหาจิตสำนึกและพฤติกรรมของข้าราชการสำเร็จภายในระยะเวลาอันสั้นย่อมเป็นสิ่งที่เป็นไปไม่ได้
กล่าวโดยสรุป การแก้ไขปัญหาจิตสำนึกและพฤติกรรมของข้าราชการในการบรรเทาการคอร์รัปชันนั้น จะต้องอาศัยความร่วมมือร่วมใจจากทุกฝ่าย โดยเริ่มจากรัฐหรือรูปธรรมของรัฐ ตัวข้าราชการ ตลอดจนประชาชนทั่วไป มิใช่ปล่อยให้เป็นภาระหน้าที่หรือความรับผิดชอบของใครหรือหน่วยงานโดยเฉพาะ ในทำนองเดียวกันผลสำเร็จของการพัฒนาจิตสำนึกของข้าราชการในการบรรเทาการคอร์รัปชันก็จะต้องตกอยู่กับคนในสังคมไทยด้วยเช่นกัน
การศึกษาเรื่องนี้ให้ข้อคิดว่า มาตรการในการป้องกันและปราบปรามการ คอร์รัปชันต้องกระทำอย่างรอบด้าน ทั้งในระดับจุลภาค (micro) และระดับมหภาค (macro) การแก้ปัญหาเฉพาะจุดหนึ่งจุดใดย่อมไม่สามารถแก้ไขปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นจากสมุฏฐานที่ซับซ้อนนี้ได้
สรุป
กล่าวโดยรวมแล้ว การใช้อำนาจหน้าที่ทางราชการใดๆ เพื่อให้ได้มาซึ่งประโยชน์ส่วนตนคือคอร์รัปชัน โดยมีพฤติกรรมเฉพาะอย่างที่หลากหลายเหลือคณานับ ในบทนี้ มุ่งสำรวจเพื่อที่จะได้ภาพพจน์อย่างรอบด้านเกี่ยวกับคอร์รัปชัน เพื่อนำไปเป็นเกณฑ์ในการกำหนดดัชนีชี้วัดที่ครอบคลุม (valid) เที่ยงตรง (reliability) มีความไว(sensibility) และมีความหมาย (meanningfulness) สำหรับพฤติกรรมคอร์รัปชันที่เป็นจริงในสังคมไทยต่อไป
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น